2019年8月26日，全國人大常委會審議通過新修訂的《土地管理法》，已于2020年1月1日起施行。

        新法要求配套出臺相應的實施條例，2021年7月2日，國務院總理李克強簽署第743號國務院令，公布新修訂的《土地管理法實施條例》，自2021年9月1日起施行。

        日前，自然資源部組織相關專家對新《條例》進行了系列解讀，今天轉載的是自然資源部法規司李文謙的解讀1，對新《條例》中有關“國土空間規劃”的內容進行解讀，本號轉載時有調整。

        新《條例》把“多規合一”改革再向前推進一步，用“國土空間規劃”取代了原來的“土地利用總體規劃”，并專門增加條款，明確規劃先行原則，對國土空間規劃的“三區三線”以及國土空間規劃中涉及土地利用的內容作出明確規定。這些規定，將有利于以法治手段來引領改革，進一步推動黨中央確立的“多規合一”改革落地生根。

        解讀

落實國土空間規劃制度，促進土地資源可持續利用

——新《土地管理法實施條例》系列解讀之一

李文謙

        落實黨中央、國務院關于建立“多規合一”的國土空間規劃制度的改革精神，新《土地管理法》將“經依法批準的國土空間規劃是各類開發、保護、建設活動的基本依據”寫入法律，首次明確了國土空間規劃的法律地位，并對國土空間規劃與土地利用總體規劃、城鄉規劃之間的銜接做出規定。2021年7月2日發布、9月1日實施的新《土地管理法實施條例》（以下簡稱新《條例》），補充完善和細化落實新《土地管理法》關于建立國土空間規劃體系的要求，明確了國土空間規劃編制、實施的具體路徑。

        補充《土地管理法》漏洞，國土空間規劃取代土地利用總體規劃，推動“多規合一”落地生根。

        2019年《土地管理法》修正案在全國人大常委會審議期間，正值國土空間規劃與土地利用總體規劃的改革過渡期，考慮到國土空間規劃的編制實施尚需一定的時間，《土地管理法》修正時只是增加了“建立國土空間規劃體系、地位以及與城鄉規劃、土地利用總體規劃銜接”的新條款，對原有土地利用總體規劃的條款和表述基本予以保留。新《條例》把“多規合一”改革再向前推進一步，用“國土空間規劃”取代了原來的“土地利用總體規劃”，明確了國土空間規劃的效力和內容。

        新《條例》將原來的“土地利用總體規劃”全部修改為“國土空間規劃”，并專門增加條款，明確規劃先行原則，對國土空間規劃的“三區三線”以及國土空間規劃中涉及土地利用的內容作出明確規定。這些規定，將有利于以法治手段來引領改革，進一步推動黨中央確立的“多規合一”改革落地生根。

        進一步明確國土空間規劃中關于土地管理方面的內容，細化空間約束指標。

        以規劃引領經濟社會發展，是黨治國理政的重要方式，是中國特色社會主義發展模式的重要體現。習近平總書記說過，規劃科學是最大的效益，規劃失誤是最大的浪費，規劃折騰是最大的忌諱。《中共中央 國務院關于建立國土空間規劃體系并監督實施的若干意見》已經明確，國土空間規劃是國家空間發展的指南、可持續發展的空間藍圖，是各類開發保護建設活動的基本依據。

        新《條例》進一步規定，土地開發、保護、建設活動應當堅持規劃先行。土地是國土空間的載體和重要組成部分，按照“把每一寸土地都規劃得清清楚楚后再開工建設”的要求，新《條例》特別強調在土地管理領域應當強化空間規劃意識，發揮好國土空間規劃的統籌布局作用，對各類開發、保護、建設活動做出科學安排。堅持先規劃、后實施，嚴禁違反國土空間規劃進行開發建設活動。國土規劃一經批復，就具有法律效力，任何單位和個人不得隨意修改、違規變更，堅決防止出現換一屆黨委政府改一次規劃的現象。堅持按法定條件和程序修改規劃，嚴格審批。對國土空間規劃編制實施過程中的違規違紀違法行為，要嚴肅追究責任。

        進一步明確在國土空間規劃中落實“三條控制線”的要求，構建空間管控邊界。

        黨的十九大報告明確要求：“完成生態保護紅線、永久基本農田、城鎮開發邊界三條控制線劃定工作”。2019年3月5日，習近平總書記參加十三屆全國人大二次會議內蒙古代表團審議時強調，要堅持底線思維，以國土空間規劃為依據，把城鎮、農業、生態空間和生態保護紅線、永久基本農田保護紅線、城鎮開發邊界作為調整經濟結構、規劃產業發展、推進城鎮化不可逾越的紅線。新《條例》按照黨中央、國務院決策部署，堅持底線思維、保護優先，首次將劃定落實“三條控制線”寫入法規，規定國土空間規劃應當細化落實國家發展規劃提出的國土空間開發保護要求，統籌布局農業、生態、城鎮等功能空間，劃定落實永久基本農田、生態保護紅線、和城鎮開發邊界。

        “三條控制線”以底線約束方式體現了科學有序統籌布局農業、生態、城鎮等功能空間的要求。值得注意的是，新《條例》調整了國土空間規劃統籌布局生態、農業和城鎮等功能空間的順序，把農業和永久基本農田提到生態和生態保護紅線之前，體現了當前保護永久基本農田、農業生產和糧食安全的極端重要性。永久基本農田是糧食安全底線，在嚴守耕地紅線的基礎上，必須對保障重要農產品供給、達到質量要求的耕地實行永久特殊保護。生態保護紅線是生態安全底線，對在生態空間范圍內具有特殊重要生態功能的區域，必須實行強制性嚴格保護。城鎮開發邊界體現了國土安全底線的要求，劃定可以集中進行城鎮開發建設、以城鎮功能為主的區域邊界，框定總量，限定容量，防止城鎮無序蔓延。“三條控制線”的優先順序依次是永久基本農田、生態保護紅線和城鎮開發邊界，目前，以資源環境承載能力和國土空間開發適宜性評價為基礎，全國自然資源系統正在牽頭開展“三條控制線”劃定和落地。下一步，要運用全國統一、多規合一的國土空間基礎信息平臺，切實落實好以“三條控制線”為基礎分類分空間的管控措施。

        進一步明確國土空間規劃中關于土地管理方面的內容，細化空間約束指標。

        近年來，全國自然資源系統持續加快推進“五級三類”國土空間規劃編制工作。《條例》修訂案進一步明確了國土空間規劃編制實施的內容、要求、目標等，規定國土空間規劃應當包括國土空間開發保護格局和規劃用地布局、結構、用途管制要求等內容。建立全國統一、責權清晰、科學高效的國土空間規劃體系，首先要按照整體謀劃新時代國土空間開發保護格局的要求，在資源環境承載能力和國土空間開發適宜性評價工作基礎上科學布局。

        落實最嚴格的耕地保護制度和節約用地制度是國土空間規劃編制實施的重要目標。新《條例》特別細化了土地管理有關的規劃指標，規定國土空間規劃應當明確建設用地規模、耕地保有量、禁止開墾的范圍等要求，統籌基礎設施和公共設施用地布局，綜合利用地上地下空間，合理確定并嚴格控制新增建設用地規模，提高土地節約集約利用水平，保障土地可持續利用。這些規定既細化了國土空間規劃中土地管理方面的底線約束、控制性指標，又指明了在土地開發、保護、建設活動必須遵循的基本目標，即提高土地節約集約利用水平，保障土地可持續利用。

        國土空間規劃制度的建立實施，是黨中央、國務院作出的重大改革部署。新《土地管理法》和新《條例》邁出了空間規劃改革在法律制度頂層設計方面的第一步。今后，我們要繼續按照黨中央、國務院決策部署，堅定不移推進和實施“多規合一”，形成“一本規劃、一張藍圖”，建立統一的編制審批體系、實施監督體系、法規政策體系和技術標準體系，構建統一的基礎信息平臺，形成全國國土空間開發保護“一張圖”。同時，抓緊推進《國土空間開發保護法》《國土空間規劃法》等法律法規和配套政策的制定，加快構建上下協調、科學有序的國土空間法律制度體系，為堅持以人民為中心、實現高質量發展和高品質生活，促進國家治理體系和治理能力現代化、實現“兩個一百年”奮斗目標和中華民族偉大復興中國夢提供更高質量、更有效率、更加公平、更可持續的國土空間。