城鄉建設用地增減掛鉤是指依據土地利用總體規劃，將若干擬整理復墾為耕地的農村建設用地地塊(即拆舊地塊)和擬用于城鎮建設的地塊(即建新地塊)等面積共同組成建新拆舊項目區(簡稱項目區)，通過建新拆舊和土地整理復墾等措施，在保證項目區內各類土地面積平衡的基礎上，最終實現建設用地總量不增加，耕地面積不減少、質量不降低，城鄉用地布局更合理的目標。

        增減掛鉤的主要做法與難題

        節余指標既可以在省域內流轉，也可以跨省域流轉。省域流轉一般采用協商、掛牌、網上拍賣等方式，確定交易雙方的價格、指標面積等信息。而跨省域調劑，則是由國家統一下達調劑任務，確定調劑價格，資金的收取及支出，由財政部統一撥付，宏觀調控屬性強。跨省調劑服需要服從脫貧攻堅需求，調劑資金全部用于鞏固脫貧攻堅和鄉村振興。跨省域調劑從沿海東部地區的需求出發，根據貧困程度、易地搬遷任務、財政收入狀況等情況確定深度貧困省份所獲得的幫扶資金及對應的調節節余指標任務。調劑資金主要用于產生節余指標的深度貧困地區的安置補償、拆舊復墾、基礎設施和公共服務設施建設、生態修復、耕地保護、高標準農田建設、農業農村發展建設以及購買易地扶貧搬遷服務等。

        第一，指標的調入調出地區的對應關系模糊。跨省域調劑由國家統籌，東部幫扶省份資金由國家統一調控。同時，深度貧困地區的節余指標也是在國家層面形成指標庫，直接核銷。幫扶省份和深度貧困省份的資金與節余指標分開流動，發達省份與發達城市對深度貧困市的幫扶無法明確，激勵作用無法顯現。

        第二，指標流入區和流出區耕地質量無法準確衡量。在國家的統籌布局下，節余指標調入價格與地區之間的經濟差異存在直接關系。經濟水平越高，占用耕地建設的成本就越高。與此同時，節余指標的價格還與耕地的質量有關。耕地質量越高，成本也越高。節余指標調入與調出的過程中，難以準確對應，如此，就容易產生復墾耕地質量下降，進展緩慢的問題。因此，可以考慮堅持保護耕地，以產能折算實現耕地占補平衡，從糧食安全這個根本目的下手，充分保障糧食產能不受建設所占。

        第三，節余指標收益分配以二次分配為主。在進行跨省域調劑后，獲得指標價格款后，主要用于基礎設施建設、公共服務設施建設以及耕地保護等方面。產生節余指標的農村集體獲得的安置補償和拆舊復墾收入低，改革獲得感不足。因此需要加大力度完善增值收益分配，增強農民獲得感。

        后記

        節余指標流轉范圍越大，對我國耕地保護、建設用地管理的影響越大。而指標的流轉又涉及不同單價及跨省域流轉的問題，其執行中出現的難題也比較多，這需要土地行業從業者的共同努力，堅持保護耕地，保護糧食安全。與此同時，促進脫貧攻堅的進程，助力鄉村振興！