新《土地管理法實施條例》

        第三條 國土空間規劃應當細化落實國家發展規劃提出的國土空間開發保護要求，統籌布局農業、生態、城鎮等功能空間，劃定落實永久基本農田、生態保護紅線和城鎮開發邊界。

        國土空間規劃應當包括國土空間開發保護格局和規劃用地布局、結構、用途管制要求等內容，明確耕地保有量、建設用地規模、禁止開墾的范圍等要求，統籌基礎設施和公共設施用地布局，綜合利用地上地下空間，合理確定并嚴格控制新增建設用地規模，提高土地節約集約利用水平，保障土地的可持續利用。

         釋義 ：本條是關于國土空間規劃編制內容和編制要求的規定。

        本條第一款還對國土空間規劃的“三區三線”作出規定。這一規定是對《土地管理法》第十八條的進一步細化。“三區”即農業、生態、城鎮三個功能區，“三線”即永久基本農田、生態保護紅線和城鎮開發邊界。

        將國土空間規劃的“三區三線”寫入《土地管理法實施條例》，是貫徹落實黨中央關于建設生態文明的重大舉措，是對《土地管理法》關于國土空間規劃的重大補充。

        01.國土空間規劃的“雙評價”

        國土空間規劃要在“雙評價”即資源環境承載力評價和國土空間適宜性評價的基礎上劃定生態、農業、城鎮等功能空間。

        1.資源環境承載力評價

        所謂資源環境承載力，是指在一定時期和空間區域內，在一定的社會、經濟、資源、生態、環境條件下，資源環境所能維持自然環境和社會經濟活動可持續發展的支撐與保障能力。其主要包括兩大內涵：①區域內固有自然資源支撐人類社會可持續發展的規模、限度和潛力。②區域內自然生態環境對人類社會發展產生的負外部性的容納能力。資源環境承載力評價指在特定目標、需求與條件下，采用定性與定量結合的思維來探索區域自然資源與環境支撐社會發展的承受能力，確定區域內資源環境條件本底、狀態、潛力和趨勢的評價。從評價對象上看，資源環境承載力評價關注的是國土空間內資源稟賦、環境要素和人類社會活動三大基本要素。從研究內容上看，資源環境承載力評價關注的是資源環境與人類經濟社會活動的相互關系，探索資源稟賦和環境要素對人類社會可持續發展的最大支撐能力。區域資源稟賦和環境要素的現時狀態奠定了資源環境承載力的基礎，并且受人類的生產、生活和生態活動影響。一般而言，資源環境承載能力越高，越能夠支撐經濟社會發展；資源環境承載能力越低，則對經濟社會發展的承載能力越弱。資源環境承載力評價重在挖掘資源稟賦支撐人類社會活動的程度，定位環境要素約束人類社會活動的閾值，旨在理解資源環境承載與人類開發活動強度的矛盾，推動國土空間開發的資源環境與社會活動的統籌協調。

        2.國土空間適宜性評價

        所謂國土空間適宜性，是指國土空間的城鎮擴張、農業開發、生態保護等不同開發方式、功能和空間的適宜程度。其主要包括兩大內涵：①探索以土地為載體的多種適宜性，如城鎮開發適宜性、農業開發適宜性、生態保護適宜性等。②基于空間視角研判區域內國土開發方式、功能定位和結構組織。國土空間適宜性評價是指在特定目標、需求與條件下，分析不同國土開發方式、功能和空間在特定資源環境背景下的適宜程度評價。國土空間適宜性評價關注的國土空間，本質是政治視角下的土地和空間。從研究內容上看，國土空間適宜性評價遵循土地適宜性思想，從宏觀尺度上綜合區域資源、環境和社會經濟活動等狀態，揭示國土空間中城鎮、農業、生態等開發模式下的適宜程度。從研究目的上看，國土空間適宜性評價重在確定一定區域內城鎮、農業、生態等模式的適宜程度，從不同空間尺度上定位“開發”活動，是區域空間開發活動的基礎性、前置性和引導性的工作。

        02.國土空間規劃中“三區三線”的劃定

        本條第一款規定，國土空間規劃應當統籌布局農業、生態、城鎮等功能空間，劃定落實永久基本農田、生態保護紅線和城鎮開發邊界。這一規定明確賦予“三區三線”在國土空間規劃中的法律地位。“三區”中的農業空間指以農業生產和農村居民生活為主體功能，承擔農產品生產和農村生活功能的國土空間，主要包括永久基本農田、一般農田等農業生產用地和村莊等農村生活用地；生態空間指具有自然屬性的以提供生態服務或生態產品為主體功能的國土空間，包括森林、草原、濕地、河流、湖泊、灘涂、荒地、荒漠等；城鎮空間指以城鎮居民生產、生活為主體功能的國土空間，包括城鎮建設空間、工礦建設空間及部分鄉級政府駐地的開發建設空間。“三區”突出主導功能劃分，“三線”側重邊界的剛性管控，國土空間規劃的“三區三線”要服務于全域全類型用途管控，管制核心要由耕地資源單要素保護向山、水、林、田、湖、草全要素保護轉變。

        在國土空間規劃中劃定“三區三線”，是黨中央、國務院加強生態文明建設的重大舉措。2015年，中共中央、國務院印發《生態文明體制改革總體方案》，提出要“構建以空間治理和空間結構優化為主要內容，全國統一、相互銜接、分級管理的空間規劃體系”。黨的十八屆三中全會明確提出“通過建立空間規劃體系，劃定生產、生活、生態空間開發管制界限，落實用途管制”。黨的十九大報告再次強調“完成生態保護紅線、永久基本農田、城鎮開發邊界三條控制線劃定工作”。科學劃分生產、生活和生態三大空間，合理界定建設用地、農業用地、生態用地，體現了生產空間集約高效、生活空間美麗宜居、生態空間山清水秀的美好愿景，是確保中華民族永續發展的基礎。

        2019年，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發《關于在國土空間規劃中統籌劃定落實三條控制線的指導意見》，第一次從政策層面對三條控制線的劃定和沖突解決提出明確的指導意見。《關于在國土空間規劃中統籌劃定落實三條控制線的指導意見》提出，要落實最嚴格的生態環境保護制度、耕地保護制度和節約用地制度，將三條控制線作為調整經濟結構、規劃產業發展、推進城鎮化不可逾越的紅線，夯實中華民族永續發展基礎。要科學有序統籌布局生態、農業、城鎮等功能空間，強化底線約束，優先保障生態安全、糧食安全、國土安全。要按照統一底圖、統一標準、統一規劃、統一平臺要求，科學劃定落實三條控制線，做到不交叉、不重疊、不沖突。要堅持陸海統籌、上下聯動、區域協調，根據各地不同的自然資源稟賦和經濟社會發展實際，針對三條控制線的不同功能，建立健全分類管控機制。將三條控制線劃定和管控情況作為地方黨政領導班子和領導干部政績考核內容。

        1.按照保質保量要求劃定永久基本農田

        永久基本農田是為保障國家糧食安全和重要農產品供給，實施永久特殊保護的耕地。依據耕地現狀分布，根據耕地質量、糧食作物種植情況、土壤污染狀況，在嚴守耕地紅線基礎上，按照一定比例，將達到質量要求的耕地依法劃入。已經劃定的永久基本農田中存在劃定不實、違法占用、嚴重污染等問題的要全面梳理整改，確保永久基本農田面積不減、質量提升、布局穩定。

        2.按照生態功能劃定生態保護紅線

        生態保護紅線是指在生態空間范圍內具有特殊重要生態功能、必須強制性嚴格保護的區域。優先將具有重要水源涵養、生物多樣性維護、水土保持、防風固沙、海岸防護等功能的生態功能極重要區域，以及生態極敏感脆弱的水土流失、沙漠化、石漠化、海岸侵蝕等區域劃入生態保護紅線。其他經評估目前雖然不能確定但具有潛在重要生態價值的區域也劃入生態保護紅線。對自然保護地進行調整優化，評估調整后的自然保護地應劃入生態保護紅線；自然保護地發生調整的，生態保護紅線相應調整。生態保護紅線內，自然保護地核心保護區原則上禁止人為活動，其他區域嚴格禁止開發性、生產性建設活動，在符合現行法律法規前提下，除國家重大戰略項目外，僅允許對生態功能不造成破壞的有限人為活動，主要包括：零星的原住民在不擴大現有建設用地和耕地規模前提下，修繕生產生活設施，保留生活必需的少量種植、放牧、捕撈、養殖；因國家重大能源資源安全需要開展的戰略性能源資源勘查，公益性自然資源調查和地質勘查；自然資源、生態環境監測和執法包括水文水資源監測及涉水違法事件的查處等，災害防治和應急搶險；經依法批準進行的非破壞性科學研究觀測、標本采集；經依法批準的考古調查發掘和文物保護；不破壞生態功能的適度參觀旅游和相關的必要公共設施建設；必須且無法避讓、符合縣級以上國土空間規劃的線性基礎設施建設、防洪和供水設施建設與運行維護；重要生態修復工程。

        3.按照集約適度、綠色發展要求劃定城鎮開發邊界

        城鎮開發邊界是在一定時期內因城鎮發展需要，可以集中進行城鎮開發建設、以城鎮功能為主的區域邊界，涉及城市、建制鎮和各類開發區等。城鎮開發邊界劃定以城鎮開發建設現狀為基礎，綜合考慮資源承載能力、人口分布、經濟布局、城鄉統籌、城鎮發展階段和發展潛力，框定總量、限定容量，防止城鎮無序蔓延。科學預留一定比例的留白區，為未來發展留有開發空間。城鎮建設和發展不得違法違規侵占河道、湖面、灘地。

        4.三條線的沖突解決規則

        三條控制線發生沖突時，生態保護紅線要保證生態功能的系統性和完整性，確保生態功能不降低、面積不減少、性質不改變；永久基本農田要保證適度合理的規模和穩定性，確保數量不減少、質量不降低；城鎮開發邊界要避讓重要生態功能，不占或少占永久基本農田。目前已劃入自然保護地核心保護區的永久基本農田、鎮村、礦業權逐步有序退出；已劃入自然保護地一般控制區的，根據對生態功能造成的影響確定是否退出，其中，造成明顯影響的逐步有序退出，不造成明顯影響的可采取依法依規相應調整一般控制區范圍等措施妥善處理。協調過程中退出的永久基本農田在縣級行政區域內同步補劃，確實無法補劃的在市級行政區域內補劃。

本文選自《新<土地管理法實施條例>釋義》