土地開發整理是落實耕地保護的重要手段。在耕地保護形勢日益嚴峻、糧食生產安全風險日益凸顯的今天，實施土地開發整理項目對科學有效開發利用土地資源、嚴守耕地紅線、確保糧食安全，發揮著越來越重要的作用。在近年的政府審計實踐中，土地開發整理項目審計已成為資源環境審計的重要內容，成為領導干部自然資源資產與生態環境保護責任審計的重點之一。

        一、我國土地開發整理政策背景及要求

        隨著我國工業化、城市化和現代化進程的不斷加快，人地矛盾日益突出。“合理利用土地、保護耕地”已成為我國社會主義現代化建設中的一項基本國策。1997年4月發布的《中共中央國務院關于進一步加強土地管理切實保護耕地的通知》，第一次提出了“耕地占補平衡”的概念，即非農業建設經批準占用耕地的，按照“占多少，墾多少”的原則，由占用耕地的單位負責開墾與所占用耕地的數量和質量相當的耕地；沒有條件開墾或者開墾的耕地不符合要求的，應當按照省、自治區、直轄市的規定繳納耕地開墾費，專款用于開墾新的耕地。1998年，“耕地占補平衡”被寫入《土地管理法》，此后“耕地占補平衡”有了法律保障，成為了我國保護耕地的一項基本制度。

        進行土地開發整理是落實耕地占補平衡政策的重要手段。土地開發整理是指依據土地利用總體規劃和土地開發整理規劃，對荒地、鹽堿地、灘涂、空閑地等宜農未利用的土地進行開發利用；對在生產建設過程中壓占、挖損、污染、破壞的土地和風沙、洪災、滑坡等自然災害損毀的土地進行復墾；對農村地區林、田、路、渠等進行綜合整治。通過土地開發整理，可以增加耕地面積、恢復土地可利用功能、提高耕地綜合生產能力。與土地開發整理的3種類型相對應，土地開發整理項目分為土地開發項目、土地復墾項目、土地綜合整治項目3種類型。

        迄今為止，國家層面尚未就土地開發整理工作專門立法，目前與土地開發整理工作相關的法律條文只有《中華人民共和國土地管理法》（2019年修訂）第四十一條：“國家鼓勵土地整理。縣、鄉鎮人民政府應當組織農村集體經濟組織，按照土地利用總體規劃，對田、水、路、林、村綜合整治，提高耕地質量，增加有效耕地面積，改善農業生產條件和生存環境。地方各級人民政府應當釆取措施，改造中、低產田，整治閑散地和廢棄地。”

        二、土地開發整理項目審計重點與方法

        （一）應著力關注土地開發整理政策落實情況。

        一是關注土地利用總體規劃和土地開發整理規劃落實情況。應按照土地開發整理項目政策文件的相關規定，對土地開發整理項目的合法性、合理性進行審計，要嚴格審查土地開發整理項目的審批流程、規劃設計、項目實施和檢查驗收等環節，判斷項目是否嚴格依據土地利用總體規劃和土地開發整理規劃來實施。重點審查荒山、荒地、荒灘等的開發，是否依法辦理審批手續，是否存在先開發、后審批的情況，是否存在占用自然保護地、林地等情況。

        二是關注土地開發整理項目管理制度落實情況。重點審查項目儲備庫的建設是否依據項目管理有關要求，進行了項目可行性研究和論證。審查項目是否嚴格按照批準的項目計劃實施，有無擅自變更項目建設地點和施工單位、大量減少實際工程量和建設內容、隨意調整土地平整區域和施工設計、降低工程質量和改變投資額度等行為。還應關注土地開發整理項目的質量管理情況，審查項目實施后補充的耕地質量與占用的耕地質量是否相當，是否存在后期管護不到位導致補充的耕地質量不佳等情況。

        三是關注土地開發整理項目績效目標落實情況。要關注項目的實施是否落實生態文明建設要求，是否有利于優化城鄉用地結構布局，是否有利于促進新型城鎮化發展和美麗鄉村建設，是否切實維護農村集體經濟組織和農民合法權益，是否達到生態效益、社會效益與經濟效益相統一等。

        （二）應重點加大土地開發整理項目資金審計力度。

        一是重點關注土地開發整理項目預算編制、執行與招投標情況。項目預算編制、執行與招投標階段是確保工程質量的關鍵環節，預算編制是確定項目資金的重要依據。在預算編制方面，審計人員應重點審查預算是否存在缺項、漏項和重項，主要材料的單價來源依據是否真實合理等情況。在預算執行方面，要嚴格審查各項工程建設和相關工作費用是否嚴格按照批準的預算內容及控制額度執行，有關預算調整事項是否辦理了批準手續，是否存在先調整后審批，是否存在自行改變預算內容、擴大支出范圍、提高預算標準，是否存在將預算資金用于其他無關項目等問題。招投標階段方面，要重點審查項目招投標程序是否規范到位，是否通過公開招投標選取施工方，招標方式和組織形式是否合法，投標人的資質、條件是否符合規定，招標文件的編制是否完整，是否存在將一個項目化整為零或其他規避招標的行為，是否存在招標走過場、圍標串標等違法情況。

        二是重點關注土地開發整理項目資金管理及使用情況。保障資金使用安全、合理、合法是審計監督的重中之重，應對資金來源的合理性、合法性和完整性進行審查。不管是中央財政撥款，還是地方自籌以及其他形式來源的資金，都要求項目單位對資金實行專戶儲存、單獨建賬、專款專項專用。應重點審查實施單位資金管理制度是否健全，資金到位是否及時，內部控制是否嚴密，資金使用是否符合要求，是否存在截留、挪用、擠占項目資金等問題。

        三是重點關注土地開發整理項目竣工驗收情況。竣工驗收是對整個土地開發整理項目實施情況及效果的全面驗收。審計人員應對項目竣工決算的真實性、準確性和合法性進行審計。要嚴格審查土地開發整理項目竣工報告、竣工決算報告及審計報告等，重點對隱蔽工程的驗收流程是否符合規定，工程質量是否符合標準，是否存在偷工減料等情況進行審計。要審查項目是否全面按照批準的設計完成了建設任務、已建成工程的數量及質量、土地開發整理建設規模、新增耕地面積是否達到計劃指標，審查項目建設前后各類土地面積及變化情況，審查土地權屬調整方案是否落實，地籍變更登記是否到位等情況。

        （三）應充分利用地理信息技術等數據分析手段。

        土地開發整理項目有著范圍廣、分布散、數據量大等特點，這就意味著進行土地開發整理項目審計時需要查看更多的資料和圖紙，審計人員可以充分利用地理信息技術等數據分析手段，讓土地開發整理項目審計更加直觀高效。審計人員可以按照“總體分析、發現疑點、分散核實、系統研究”的數字化審計模式，加強相關數據的采集和分析，通過對比項目開始前后的衛星圖斑，篩查疑點、實地取證、追蹤落實，核查弄虛作假套取資金等問題。